黨的二十屆三中全會(huì)指出，要“深化國資國企改革，完善管理監(jiān)督體制機(jī)制，增強(qiáng)各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，增強(qiáng)核心功能，提升核心競爭力”，進(jìn)一步確立了國資國企分類改革的原則。第一個(gè)分類改革是推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化。國有經(jīng)濟(jì)分為公益類和商業(yè)類，其中商業(yè)類又分為一類和二類。原則上，公益類企業(yè)由政府經(jīng)營，商業(yè)二類企業(yè)主要處在自然壟斷行業(yè)，國有資本要占據(jù)控制地位，而商業(yè)一類企業(yè)處于競爭領(lǐng)域，應(yīng)進(jìn)行市場化改造。按照這種分類，不同類型的國有企業(yè)有各自的功能定位，要明確主業(yè)和主責(zé)。

二十屆三中全會(huì)明確了國有資本重點(diǎn)投資的領(lǐng)域：關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域；關(guān)系國計(jì)民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域；前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。這些重點(diǎn)布局領(lǐng)域大多屬于非競爭性領(lǐng)域。在這些重要領(lǐng)域推動(dòng)國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。而在競爭性領(lǐng)域，應(yīng)全面推行市場化改革，堅(jiān)持公平競爭和透明化管理，特別是取消財(cái)政補(bǔ)貼，使國有和民營企業(yè)在這些領(lǐng)域公平競爭。

按照我的理解，國有資本有所為、有進(jìn)的就是主業(yè)，即上述提到的三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域；有所不為、有退的則是這三個(gè)領(lǐng)域之外的競爭性領(lǐng)域。通過分類改革原則推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的布局優(yōu)化，國有資本和民營資本就能夠在各自擅長的領(lǐng)域發(fā)揮優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展。推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的布局優(yōu)化，國有資本、國有企業(yè)與民營經(jīng)濟(jì)之間不是“國進(jìn)民退”或“國退民進(jìn)”的簡單對立，而是可以實(shí)現(xiàn)“國民共進(jìn)”，即國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

第二個(gè)分類改革涉及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部。我們一般將產(chǎn)業(yè)分為競爭性和非競爭性，在非競爭性領(lǐng)域又分為公共產(chǎn)品部門和自然壟斷性產(chǎn)業(yè)。一般認(rèn)為自然壟斷行業(yè)通常會(huì)存在市場失靈現(xiàn)象，同時(shí)需要實(shí)現(xiàn)國家的特定目標(biāo)，國有資本在此類行業(yè)中需保持控制地位。根據(jù)此次三中全會(huì)的決定，自然壟斷行業(yè)作為國家重點(diǎn)投入部門，國有資本應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，但自然壟斷行業(yè)可分為兩部分：壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)。根據(jù)分類改革原則，自然壟斷行業(yè)中的壟斷環(huán)節(jié)應(yīng)獨(dú)立運(yùn)營，國有資本保持支配地位，這是主業(yè)中的核心部分。而在壟斷行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈中，下游應(yīng)為競爭性環(huán)節(jié)，需進(jìn)行市場化改革，應(yīng)該允許民營資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)。改革實(shí)踐證明加快壟斷行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)的市場化改革可以大幅提高經(jīng)營效率與供給效率。例如，電力行業(yè)可分為電網(wǎng)、配電和發(fā)電三部分，其中電網(wǎng)屬于壟斷環(huán)節(jié)，國有資本獨(dú)立運(yùn)營，配電側(cè)既有壟斷環(huán)節(jié)，也有競爭性環(huán)節(jié)，過去配電側(cè)的市場化改革有所推進(jìn)，發(fā)電側(cè)屬于競爭性環(huán)節(jié)，市場化改革成效顯著。此次會(huì)議進(jìn)一步提出，要推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利和公共事業(yè)等行業(yè)的自然壟斷環(huán)節(jié)的獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)的市場化改革。這樣的改革不僅會(huì)提高自然壟斷行業(yè)的運(yùn)營效率，也為民營資本的發(fā)展提供更好的空間。

第三個(gè)分類改革是完善國有企業(yè)的分類考核評價(jià)體系。二十屆三中全會(huì)指出，“建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價(jià)制度，完善國有企業(yè)分類考核評價(jià)體系，開展國有經(jīng)濟(jì)增加值核算”。既然國有企業(yè)類型不同，其功能也各不相同，就不能用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來考核所有企業(yè)。國有企業(yè)有多種功能和多元目標(biāo)，包括共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)、社會(huì)主義公有制的承載主體、彌補(bǔ)市場失靈、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)性條件、在國際競爭中體現(xiàn)國家意志、追求市場效率實(shí)現(xiàn)利潤最大化等。以上目標(biāo)盡管都是重要的，但事實(shí)上單一企業(yè)難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)和承擔(dān)以上所有功能，需要有不同類型的企業(yè)相互配合來實(shí)現(xiàn)以上眾多目標(biāo)。如果對不同類型的國有企業(yè)實(shí)行不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，就可以在不同的企業(yè)中分別承擔(dān)相關(guān)功能，從而在整體上實(shí)現(xiàn)以上多元目標(biāo)。

國有企業(yè)有多種類型，如國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)和國有參股企業(yè)，這些企業(yè)不能按照同一個(gè)考核標(biāo)準(zhǔn)來評價(jià)，而應(yīng)根據(jù)其所處行業(yè)的不同、股權(quán)結(jié)構(gòu)不同及所承擔(dān)的功能不同實(shí)施不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。由于股權(quán)結(jié)構(gòu)不同，這類企業(yè)的治理框架和治理邏輯也各不相同，考核指標(biāo)也應(yīng)有所區(qū)別。

即使是國有獨(dú)資公司，其集團(tuán)下企業(yè)也呈現(xiàn)不同的類型。如中石油和中石化，集團(tuán)層面是國有獨(dú)資，集團(tuán)控制了許多子公司、孫公司甚至曾孫公司。這些子公司和孫公司不僅股權(quán)結(jié)構(gòu)不同，有的是國有獨(dú)資子公司，但許多是產(chǎn)權(quán)多元化的子公司，同時(shí)這些子公司有的分布在主業(yè)中，屬于壟斷環(huán)節(jié)，但也有許多子公司分布在輔業(yè)中，屬于壟斷行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)，或者直接進(jìn)入了競爭性領(lǐng)域，直接與民營企業(yè)競爭。因此，針對這樣的央企，集團(tuán)總部與子公司、孫公司之間的考核指標(biāo)應(yīng)有所不同。例如，母公司中石油控制的主業(yè)子公司，在混合所有制改革中，國有資本應(yīng)占據(jù)主要地位，考核應(yīng)參照集團(tuán)公司的考核指標(biāo)；如果控制的是競爭性環(huán)節(jié)的子公司，在混改中民營資本應(yīng)更多參與；如果控制的是純粹的競爭性領(lǐng)域的子公司，那么國有資本可以控股、參股甚至可以退出，考核指標(biāo)就應(yīng)該更多體現(xiàn)市場化要求。

總的來看，此次三中全會(huì)進(jìn)一步明確了分類改革的三個(gè)方向：一是以分類改革為原則推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化；二是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的分類改革；三是完善國有企業(yè)分類考核評價(jià)體系。這種分類改革的原則能夠進(jìn)一步深化國資國企改革，為國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。它不僅落實(shí)了“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的原則，還解決了民營經(jīng)濟(jì)當(dāng)前發(fā)展中的困難，同時(shí)堅(jiān)持了公有制的主體地位。

（作者為中國人民大學(xué)國家一級教授、經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長）